波士顿公司建言混合所有制实现路径:现有国企可分三类

信息来源: 时间:2014-07-22

文/波士顿咨询公司

   2013年11月,中共十八届三中全会明确提出,要“积极发展混合所有制经济”,“允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济”;同时,要“推动国有企业完善现代企业制度”,并“准确界定不同国有企业功能”,深化国有企业改革。

现阶段发展混合所有制经济,需要应对三大难题。


(1)我国国有企业数量多、涉足行业广,如何将国有企业分门别类以有重点地推进混合所有制,避免“一刀切”? 我国有10万多家国企,总资产约为90多万亿元,涉及行业广泛,从核工业、电力、运输、到金融、工业制造、零售,需要制定明确、统一、且具有指导意义的分类方法。


(2)哪些行业是发展混合所有制的重点,国有资本和非国有资本的混合程度又应该是多少?发展混合所有制经济,国有资本对某些企业或行业的控制力从股权层面将发生变化,需要明确国有资本在哪些行业应保持绝对或相对的控制力,哪些领域应该更多由非国有资本主导。


(3)对不同类型的企业,发展混合所有制的路径是什么?我国国有企业情况千差万别,既有涉足行业比较单一的地方国有企业,也有涉足行业众多的大型央企,实现改革目标的路径也就可能千差万别。因此需要顶层制定改革路线图,对相关企业和地方政府给予方向上的指导。


针对以上难题,我们提出以下建议。


(1)以国资目标和行业本质两个维度,划分三类国有企业。


确定发展混合所有制的重点,首先需要将国有企业分类,但我国目前缺乏统一明确的分类。现有的分类或者没有给出清晰的分类边界,容易造成归类混淆,或者不能指导改革实践,直观表明哪些行业应为改革重点。如国资委按行业对国家的战略价值将央企分为四类:涉及国家安全、涉及国民经济命脉、涉及支柱产业、其他。上海市国资委则结合行业的市场属性,将国企分为公共服务类、功能类和竞争类三类。


我们认为,国有企业的行业划分是改革的工作重点之一,需要成立专业课题组展开详细研究,制定相关政策,并最终通过立法加以确定。只有清晰界定分类边界,才能明确哪些行业可以发展混合所有制,哪些行业需要更多由国有资本掌控;更重要的是,只有清晰界定分类边界,才能避免各种利益集团以“国家安全”、“战略需要”等理由阻碍混合所有制的发展,譬如将产业链上某个环节的“公共事业性质”泛化到整个产业链,导致整个产业链无法推进混合所有制。


为抛砖引玉,我们参考国际经验,结合我国实际,暂且从两个维度划分我国国企:第一个维度是国有资本应实现的目标:产业控制和财务回报;第二个维度是行业的市场本质:自然垄断和自由竞争。相应地,我们尝试着将现在国有企业涉足的众多行业,归类到三个象限(见下图),并分别命名为保障类、战略类和竞争类。


保障类行业是保障国家安全和人民生活水平的基础行业,行业目标是实现社会效益,国有资本投资该类行业的目的是实现产业控制。由于初始投资巨大,保障类往往也是需要规模经济的自然垄断行业。


战略类行业是国家为实现特定任务(如稳定经济、实现产业升级等)而需要进行产业控制的行业。通常,国家在不同的历史时期将不同的行业定义为战略领域。行业本身是竞争性的,但国家往往采用行政垄断方式设置准入壁垒,排除竞争。


竞争类行业是除保障类和战略类以外的行业。国有资本进入这些行业的目的是追求资本增值和投资回报,而这些行业的市场本质也是自由竞争的。


(2)国有资本集中布局保障类,战略类着力发展混合所有制,竞争类国有资本参股或退出。


保障类行业:国有资本集中布局,实现国有独资或绝对控股


国有资本的布局应符合十八届三中全会的定位:“加大对公益性企业的投入,在提供公共服务方面作出更大贡献”。为此,国有资本应集中布局保障类行业,维持独资或绝对控股,谨慎引入非国有资本,以避免非国有资本因逐利而牺牲公众利益。市场经济成熟国家的保障类企业同样多为国有独资或绝对控股,如西欧国家公用事业、核能、军工等行业的国有企业75%以上是国有独资或绝对控股。在该领域采取私有化被证明是很容易损害公众利益的:例如英国水务公司私有化后,居民自来水价格五年内增长了60%;路轨公司私有化后,由于政府没有解决投资不足的问题,导致服务质量下降,众多安全事故发生。


为提升保障类企业的经营效率,在保证国有控股的前提下,可以采用服务合同、BOT协议、特许经营权等不涉及股权的方式,引导非公资本参与。


战略类行业:破除各种形式的行政垄断、实现国有控股为主的混合所有制


战略性行业应该是当前大力发展混合所有制经济的重点。从前述国企分类的方式可以看出,战略类行业的市场属性是竞争性的,但国家为了达到产业控制的目标,设置了准入壁垒排除竞争,形成了各种形式的行政垄断。人为限制竞争的后果是国有企业效率低下、资源配置扭曲、和行业缺乏活力,这是全球范围内在行政垄断领域“去国有化”运动的主要动因。以西欧为例,受行政垄断保护的电信、电力、制造业、金融、石油等战略行业是1977-2004年间引入非公资本的主要行业,涉及的交易金额占到所有“去国有化”行业的87%。这些引入非公资本的企业经营效率均得到了明显提升,同时市场环境得到了改善,整体经济得到了发展,撒切尔时代英国经济的发展与其“国有化”运动不无关系。


但现阶段,国有资本应在该领域仍保持绝对控股或相对控股。这些行业的健康发展对整体经济的稳定往往有举足轻重的影响力,如金融、石油化工(特别是上游环节)。在我国法制法规还不健全、市场经济环境还不完善、政府以外部监管手段规范行业运行的经验尚不充足的情况下,国家应在这些行业保持一定的控制力,以股东的角色从内部来影响行业的运作。为保证国家在战略性行业特殊事项的控制,还可在股权结构辅以 “黄金一股”等机制确保控制权。


竞争类行业:国有资本参股或退出、建设公平的市场环境


国有资本应逐步退出竞争性领域。我国国有企业改革的实践表明国有资本退出竞争领域有利于资源的有效配置、市场的公平、和整体经济的增长。在市场经济成熟国家,国有经济已经基本退出了竞争领域。


鉴于当前我国仍有大量国有企业参与竞争性领域,实现完全退出并不能一蹴而就,在相当长一段时间内,国有资本还将存在。为此,我们建议一方面国有资本逐渐退股,发展混合所有制,一方面全力建设公平的市场环境,譬如拓宽非公资本融资渠道;通过立法限制政府对国有企业各种显性或隐性的财政补贴(如低价土地租金等);减少政府行政审批;等等。

 

 

 

 

 

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